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孟燕 方雷:政党协商与民主监督的逻辑衔接及协同共进

发布日期:2019年10月17日 点击次数:

[摘要] 在非竞争性政党政治生态中,民主监督是规制执政党权力的可行选择。作为一种民主政治安排,正在不断制度化与程序化发展的政党协商与民主监督之间存在结构重叠与功能同构:政党协商不仅可从结构层面增强民主监督的正当性基础与程序性正义,且其在建构党的领导合法性与党的执政合法性中所体现的功能性价值也有助于实现民主监督的预期性目标。进一步挖掘并实现民主监督的效能需要以慎议式政党协商为出发点,解决当前政党协商中存在的诸多非常态现象。

[关键词] 政党协商;民主监督;领导合法性;执政合法性;慎议式协商


在中国的政治体系中,制约和监督是规制执政党权力的两种可行路径,前者涵盖源自法治的强制性控权,由党章和党纪所产生的纪律性规约,以及党员自身的道德性自律;后者除了由党的纪律检查委员会实施的党内监督以及由人大进行的党外监督,也包括民主党派对党的民主监督。对执政党而言,接受民主监督是增强执政能力并巩固执政权力的基本要义;对民主党派而言,民主监督是其作为参政党必须履行的法定职责。政党协商是新时代中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分。党的十九大之后,“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”被写入《党章》,为政党协商进一步规范化与程序化创造契机。在中国共产党领导的多党合作与政治协商的制度框架下,政党协商创设了中国共产党与民主党派交流的安全空间,可被视为民主党派实现民主监督职能的重要场域之一。在涉及党和国家重大方针和重要事务的决策之前和决策实施中进行政党协商不仅可从结构层面增强民主监督的正当性基础和程序性正义,而且其在建构党的领导合法性与执政合法性中体现的功能性价值更有助于实现民主监督的预期性目标。


一、政党协商的主体间话语交往及其与民主监督的结构重叠

政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式[1]。在非竞争性政治生态中,政党协商是能够实现中国特定的政党制度优势并且充分发挥中国共产党与各民主党派政治功能的民主政治安排。“‘虚心恭听,言无逆逊,唯是之从。’这是执政党应有的胸襟。‘凡议国事,惟论是非,不徇好恶。’这是参政党应有的担当。”[2]在行为主体与程序设计层面,政党协商与民主监督存在结构重叠。

(一)政党协商与民主监督的行为主体一致性

政党协商与民主监督的行为主体一致性使得民主党派可利用政党协商中制度化的主体关系,保障民主党派的职能主动权,夯实民主监督的正当性基础。

中国共产党与民主党派是政党协商与民主监督的关键行为主体。“社会对于稳定与发展及权威与自由的需求”使得“接受中国共产党的领导与各民主党派的独立活动”成为“政治生活的良好发展所必需的”[3]两大核心要素。一方面,中国共产党对民主党派的领导是以引导与合作为特征的政治领导,党必须尊重民主党派依法享有的平等法律地位与组织发展权利;另一方面,民主党派的独立活动主要体现为依法参政议政、民主监督与参加中国共产党领导的政治协商。现实政治中,民主党派的三大基本职能呈现互相嵌入、互为支撑的交叉状态,既可在参政议政与政党协商中进行过程性民主监督,又可利用在政党协商层面制度化的主体关系为民主监督提供正当性支持。

具体而言,1989年中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次以党的正式文件明确民主党派的参政党定位,初步规范其与中国共产党的政治协商形式与准则;1993年宪法修正案将中国的政党制度列入宪法序言,民主党派的参政地位与参政权利得到宪法保障,以合作与协商为特征的政党关系具有了宪法规定性。政党关系的制度化是执政党与参政党积极履行各自政党职能的前提。此后,在政治实践中,中国共产党不仅在宪法与法律框架下不断规范其政党行为边界,让渡民主党派所享有的组织独立与政治自由空间;同时,党领导并完善相关法治体系,维护民主党派参政议政、民主监督以及参加政党协商的合法权利。制度化的政党关系结构不仅有利于民主党派主动建构参政党的主体意识,重视其依法享有的参政权,明确政党协商与民主监督是其本职工作而非是完成“面子工程”;更有利于民主党派主动培养思辨性的政党协商精神,负责任地代表其所联系的部分群众、社会团体进行利益表达,在与中国共产党的沟通对话过程中积极履行民主监督职能。

(二)政党协商与民主监督的话语交往重合性  

政党协商与民主监督的话语交往程序重合性使得民主党派可利用政党协商制度中制度化的对话关系,提升民主党派的行为影响力,增强民主监督的程序性正义。

民主监督是民主党派基于合法监督权,通过提出意见、批评、建议等方式进行的政治监督,其涉及进行专题座谈会、议政会或提交调研报告、书面意见等正式的政党沟通以及当面提出批评和建议等非正式的政党交流。以知情、沟通与反馈为核心的话语交往过程是民主党派发挥民主监督效力的关键:民主监督建立在民主党派知情明政的基础之上。党要激励民主党派讲真话、建诤言,就必须及时向民主党派公布、传导完整的真实信息,鼓励并协助其挖掘相关资源;此外,党对民主党派监督的及时有效反馈亦能够激励民主党派积极履行职能。

民主监督与政党协商存在话语交往程序的重合。就政党协商而言,其形式包括会议协商、约谈协商、书面协商等,协商内容涉及宪法的修改、有关法律的制定与修改以及关系国民经济与改革发展稳定等各项事务。知情明政与考察调研亦是确保协商程序正义的重要机制,而以中共中央与中共中央统战部为制度主体建构的协商反馈机制则使得民主党派能够对其协商行为的实际作用抱有合理期待。协商内容的重要性与关键性决定了党亦必须在协商之前将完整、真实、有效的相关信息传递于民主党派;同时允许并且在必要时协助民主党派进行充分调研,使其享有充足时间完成数据收集并进行独立分析;此外,已有明确制度规定党必须将对协商意见的办理情况及时反馈于民主党派,使其能够追踪相应政策的制定与实施。这种话语交往程序的重合性使得民主党派能够在规范的政党协商程序中实现其民主监督职能。

在现实政治中,政党协商的规范程序由党的正式制度予以保障。2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定政党间协商程序,强调党应将协商议题及相关材料提前通知民主党派,认真研究民主党派提出的意见和建议并及时反馈情况。2006年中共中央《关于加强人民政协工作的意见》将民主党派的政党协商参与机制操作化,规范政党协商实践。2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要继续规范政党协商的形式,这加快了民主党派中央直接向中共中央提出建议的制度建设与保障政党协商的机制建设;2015年中共中央《关于加强政党协商的实施意见》进一步强调政党协商在全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局中的独特优势和作用,明确界定政党协商的方式及程序,规范政党协商的保障机制。“当更为明确的‘政党协商’取代较为广泛意义的‘政治协商’,执政党开始自觉地将自己置于制度的约束之下,政党协商逐步嵌入国家的治理体系之中,成为民主政治的一种结构”[4]。因此,将民主监督嵌入政党协商过程,民主党派可利用政党协商中政党间制度化的沟通渠道,对中国共产党的决策思路进行思考、提出意见并要求及时反馈,以此增强其话语行为影响力,进一步提升民主监督效能。


二、政党协商对政党合法性的建构及其与民主监督的功能同构

中国的政党制度界定了以合作与协商为特征的政党关系结构,同时规定了以执政和参政为区隔的政党功能属性,这意味着民主党派参加政党协商的根本目的在于协助中国共产党增强领导与执政合法性;此外,相异于竞争性政党制度下的替代性监督,民主监督的目的是为巩固中国共产党的领导地位以及为实现党的科学执政、民主执政、依法执政目标提供正向支持,其最终亦导向中国共产党的合法性建设。政党协商与民主监督的这种功能同构性取决于中国共产党在国家制度建设与国家治理过程中所处的领导与执政双重地位。“与仅仅完全装在国家制度之内,仅仅作为运行国家制度的力量而存在的西方政党完全不同,中国形成了一般国家所没有的党的领导制度与国家制度并存的政治体系”[5],党对于国家发展的特殊重要性表现为党领导国家建设与党执掌国家权力的统一,因此其合法性体现为领导合法性与执政合法性两方面。

(一)政党协商协同党的领导合法性:意见输入与利益整合  

党的领导“建立在用先进性和感召力赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础上”[6],其合法性“必须通过理论的科学性、路线、方针、政策的正确性和行为的先进性在人民群众中所形成的权威来实现”[7]。开展政党协商并在此过程中接受民主监督是中国共产党增强领导合法性的重要路径。

1.身为行业精英,民主党派所掌握的专业技能与知识资源可在政党协商中作用于党的方针、政策制定过程,在为民主监督提供科学性支撑的同时提升党的领导权威性。

政党协商是执政党与民主党派审慎思考相关议题,提出相应意见和建议并使之接受合理性检验的过程,其产生的理性结果将最终作用于党的相关决策。“如果未经协商,未经倾听同样受到‘问题’之影响的利害相关者的偏好和意见之时就假定已经知道了合适的解决方案,那么这不仅是傲慢无礼的,而且也是不正义的”[8]。作为参政党,民主党派在涉及国家政权、重要方针政策与重要领导人选、国家事务管理与国家方针政策以及法律法规的制定和执行等方面处于利益相关者地位,党需要就此类事务与之进行协商并在此过程中自觉接受监督。

民主党派成员多属于知识分子与精英阶层,其教育背景与专业知识使之具备明确代表相关群体、真实表达意见、有效综合利用相关资源以及深层认知等协商能力,能够审视、辨别并批判性思考协商中获致的资料与话语;此外,民主党派有正当权利要求并监督党进行理性的政策阐释。党在接受民主党派的意见、批评和建议以改正其行为并避免决策失误的同时,也能够把党对重要方针政策的制定思路与执行考量传输至民主党派,在话语互动过程中党为其领导权威性进行的正当辩护反而能增强民主党派的认同。

2.作为合法政党,民主党派所具有的组织化与代表性优势使其能够在政党协商与民主监督过程中有效整合并输入群众利益,在加强党与人民之间联系的同时增强党的领导正当性。

当民主党派享有合法权利和制度化渠道参与政党协商并进行民主监督时,一方面,对话互动能够增强民主党派对中国共产党的政治认同,其所代表的群众因此亦将成为提升党领导合法性的社会基础;另一方面,“现代政党,尽管其产生的路径和政党性质有很大的差异性,但政党来自社会、政党是民众与国家权力之间沟通的桥梁,民众是通过政党来控制和影响政府行为的工具性价值却是相同的”[9]。民主党派虽不执掌国家权力,但仍是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,因此能够充当这部分群众与执政党之间的沟通介质。

此外,民主党派的成员身份多为社会精英。在我国,得益于党领导的国家经济与政治体制改革,精英迅速从固化的社会结构中抽离并不断积累社会资本,“形成了一种比较稳定的结盟关系,具有了相当大的社会能力,对整个社会生活开始产生重要影响”[10]。民主党派遵循合法程序吸纳精英为其成员,不仅有效避免精英不满的政治化而产生政治秩序紊乱,而且当精英通过合法党派进行组织化利益表达时,能够切断权力市场化导致的“共生性庇护关系”,“使国家和社会的关系走向制度化和常规化,进而使得国家的自主性和内聚力免遭社会和国家内部各种利益的侵蚀”[11]。同时,民主党派的合法存在缓解了当前社会自组织程度化较低导致的政治参与中的零和局面。作为组织的民主党派具有利益综合功能,不仅能够有效凝聚离散的单子化利益,更能够协助党及时了解相关群众的政治诉求,以适时作出决策反应并避免抗争性事件,这可被视为是对党的领导障碍的合理破除,从加强并改善党与人民群众关系的角度巩固党的领导地位。

(二)政党协商协同党的执政合法性:团结合作与权力规制  

“党的有效执政是党实现有效政治领导的政治保障,在这其中,党通过对国家政权体系的有效运作,即有效执政,不仅能够实现自己的领导目标,而且还能赢得丰富的执政资源,从而保障党的领导地位的巩固与发展”[12]。党的执政合法性建立在执政生态的稳定性与执政权力的公共性基础之上。

1.政党协商蕴含合作性理念,其为民主监督推进的依据,在有效避免政党间权力倾轧的同时可为党执政提供稳定的政治生态。

20世纪70年代末以来,中国开启社会转型进程。在国家、市场、社会与个人四大领域快速分殊以及社会结构剧烈变迁的改革时期,中国共产党作为执掌国家政权与运行国家制度的关键政治主体,面临着社会要素转型及其结构断裂所引致的执政合法性压力。在此背景下,民主党派与执政党所形成的团结合作的关系结构以及“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的政治格局,一方面使民主党派通过政党协商为党执政提供支持性资源;另一方面则能够有效规避竞争性政党制度下政党权力恶性倾轧与政权周期更替所导致的政治秩序失衡,从而为党长期执政提供稳定的政治环境。

但是,一党长期执政容易导致“在执政党传统的意识形态、组织体制等方面附着相应的既得利益者,这些既得利益者反过来强化传统党建模式,使得一些传统的东西变得僵化,使得改革难以进行”[13]。政党协商强调以事实为依据的反思性对话,话语交往程序促使执政党倾听并包容不同声音,理性思考其执政行为,因此为执政正当性提供保障。执政正当性首先意味着中国共产党在民主党派监督下始终将执政行为体现于维护最广大人民群众的根本利益;其次,执政正当性要求执政党的决策必须有合理依据,其必须重视民主党派的理性意见、建议甚至是批评。当中国共产党摒弃固化的权力中心意识,尊重并包容民主党派的合理表达时,则可利用党派行动合力与集体理性避免或者降低关键决策的失误,抑制权力腐败;此外,执政党与参政党的政党功能虽存在本质差异,但两者却是相辅相成:“共产党的执政能力越强,参政党参政的积极性和效率就越高;而参政党的能力越强,共产党的执政地位就越巩固。两者相得益彰,国家和社会的各项事业就越发展”[14]。中国共产党尊重民主党派的参政行为能够激励民主党派积极履行其基本职能,这将进一步巩固党的执政合法性基石。

2.政党协商体现公共性价值,其为民主监督实施的落脚点,在有效抑制执政党权力异化的同时可合理设定党的权力运行边界。

协商的本质目的是发掘公共利益并产生具有约束力的集体决策实现公共利益。在中国,公共利益从根本上体现为最广大人民群众的共同利益。实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益是党一切工作的出发点和落脚点,这自然亦成为政党协商的根本价值依归。明确公共利益范畴即是对执政党权力运行边界的合理划定;失去公共利益的限定和约束,“权力的公共职能会在不同程度上被淡忘,进而表现为公共权力私域化的自由自在,最终公共权力可能成为私人的功利”[15]。当前,党领导的政治改革正在不断探索还权于民、分权于市场与社会的权力合理化运行机制,但不可否认,执政党仍然握有大量权力资源,其执政行为的正当与否关乎现代国家治理与国家发展的兴衰成败。在此意义上,治国的关键在于治党,而治党的关键则在于合理规制其权力并使之服务于公共利益。

因此,执政党不仅要继续加强法治建设,在法治基础上创新党的权力实现方式;还应进一步激活民主党派,激励其参政议政、民主监督和参加政党协商,使其“提供一种单靠党员所不容易提供的监督……发现我们工作中一些我们没有发现的错误和缺点” [16]。作为执政党,要实现最广大人民群众的根本利益,则必须就关系国民经济与社会发展的重要问题以及涉及群众切身利益的实际问题主动开展政党协商,充分发挥民主党派在联系群众上传利益诉求、回归群众下达决策规定的媒介作用。此外,“为了对问题的本质及即将产生的方方面面的情况达成公共的理解”,执政党与民主党派必须“站在公众的立场上考虑问题”[17]。民主党派在协商中进行的过程性监督能够督促执政党始终代表并回应人民群众利益,防止垄断性与扩张性权力侵害公共利益;同时,执政党与民主党派在信任与合作的基础上,通过真实对话与互动论证产生协商结果,这将成为执政党决策的正当依据。因此,当执政党遵循规范的政党协商程序、尊重政党协商结果并实现公共利益时,其实则是在秉持权为民所赋的根本原则之上真正实现权为民所用,以权力运行的公共性增强执政合法性。


三、政党协商的慎议式转型及其对民主监督的效能增进

政党协商与民主监督的结构重叠与功能同构使得民主党派可在政党协商过程中履行民主监督职能,督促中国共产党审视、反思并改进其领导活动与执政行为。当前,虽然中国共产党与民主党派具有法律规定性的平等地位,而且参政党的地位和参政权利亦得到宪法和法律保障,但由于两者在国家权力体系中的差异性定位,实践中的政党协商仍然充斥着执政党选择性协商、被动性协商或者象征性协商,而民主党派不要协商、不懂协商、不敢协商甚至不会协商[18]等诸多非常态现象。因此,要进一步挖掘民主监督的潜在效能,就需要在规范执政党协商行为的同时提升民主党派的协商能力,其关键在于建构从观念输入到决策输出的完整协商链条,实现政党协商由咨询式向慎议式转型。

(一)以慎议式协商的系统性协同政党的观念偏好,规避协商过程的强势干预  

慎议式协商强调系统性理念,其意味着协商发生在一系列相关场域,某一场域内的协商结果将作为另一场域的协商论据并通过协商主体或者大众传媒等传播介质进行传导,而后一场域协商主体将对前一场域协商结果进行进阶式反思与进一步正当性检验。在系统空间内开展协商可有效降低单一场域内强势协商主体的非程序性干预,提升协商结果正义性,并增强整体协商质量。

慎议式政党协商系统是由党内协商、党群协商与政党协商构成的协商网络。其中,输入政党协商的政党观念是在充分、真实的党内协商与党群协商基础上形成的,其体现全体党员及其所代表群众的整体利益。

党内协商是中国共产党党员或民主党派成员进行的内部协商。在政党协商之前设置党内协商,其目的在于以党内民主对话有效整合党内意志偏好,解决党内意见分歧,形成整合性政党观念,作为有力论据输入政党协商。一方面,中国共产党的党内协商能够规避党的决策过度精英化,是践行党内民主原则的关键。党内民主是“全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利”[19],这决定了党需要开放党内协商空间,允许党员就党内事务进行对话,形成全体党员共同接受的决策。此外,党的领导地位与执政地位决定了党内事务的外延性,党内决策必然对国民经济与社会发展产生相关性影响。因此,以党内事务公开化与党员意见表达自由为核心的党内协商至关重要,其程序蕴含的批判性思考与反思性论证亦能够有力保障党的决策合理性。另一方面,民主党派的党内协商可使民主党派形成整合与正当的党派观念,以此作为有力论据规避政党协商中的强势要素干预,增强民主党派的协商效能。在政党协商之前,如民主党派能在获取真实、完整信息并在充分调研基础上先行进行党内协商,其向中国共产党表达的意见、批评和建议则是在吸纳并包容其党派成员的多元声音与理性思考的基础上形成,并经过党内协商程序的正当性检验。这不仅能够推动民主党派内部民主建设、增强其成员责任意识、参政议政能力,亦可因科学化与合理化的政党输入而增强其在政党协商过程中的信心及话语说服力。

党群协商主要指中国共产党与群众之间的协商。在就与人民群众利益密切相关的议题进行政党协商前,党亦应与群众对话沟通,了解其真实诉求,以此形成政党协商输入。党群协商是党对人民主权原则的践行。在中国,人民主权在本质上体现为人民当家作主,“人民是国家的主人,参与国家事务管理,国家必须保护和维护人民的根本利益”[20]。在宪政意义上,人民当家作主意味着人民群众对国家事务享有参与权与审议权;在实际政治过程中,则由中国共产党代表最广大人民群众的根本利益执掌国家政权,行使国家权力。“代表”建立的前提是人民对党的授权以及党对民意的充分了解与始终维护。因此,党应利用各种渠道倾听人民的声音,以人民的实际诉求及其意见与建议作为党输入政党协商的观念基础:一方面,党要发挥政协作为政治协商重要机构的作用,吸纳并引导群众利益表达,同时发挥政协党组的协调组织作用,畅通群众与党的对话路径;另一方面,建立制度化党群协商论坛,定期邀请随机抽样产生的群众代表直接与党代表进行沟通,使其能够就相关政策发表意见、建议并进行反馈。在党群协商中,党的权威能够在程序性对话中转化为人民群众对党的认同性力量,从而夯实党的领导地位与执政权力;此外,党群协商亦是党接受人民群众监督与评议的过程。在慎议式政党协商所建构的系统空间内,人民监督将与民主党派的民主监督形成合力,使党保持先进性的同时亦增强其执政的合法性基础。

(二)以慎议式协商的法治化协同党的制度安排,规范协商主体的权责范围  

法治是保障慎议式政党协商程序及其效力的根本。当其与党的相关制度安排形成规范合力时,可对政党协商行为形成有效规制。当前,中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及《关于加强政党协商的实施意见》等正式文件的出台使得政党协商逐步制度化与程序化,但由于部分规定过于笼统,在实践中并未产生明确规范力:除会议协商之外,并未明确规定约谈协商与书面协商的相关议题信息提前多久告知民主党派;此外,亦未切实规范政党协商主体的权责范围,这为执政党特别是各级地方党委在根据地方政治实践开展政党协商时预留了较大的操作性空间。当地方党委固守传统党治模式而忽视多党合作价值时,政党协商往往沦为“情况通报”,其本应蕴含的审慎思考与互动对话等协商精神被剔除;此外,迫于部分地方党委的强势地位及其对政党协商的非制度干预,民主党派的协商心理与协商行为亦表现出明显的形式主义特征。

因此,在党的文件之外,应具备完善的法律法规明确界定政党协商主体的行为权限与责任,保证慎议式政党协商产生应有效力。对中国共产党而言,其权力触角应始终被约束于法治框架之内。在慎议式政党协商过程中,党应积极承担真实信息供给者、协商平台搭建者、协商决策最终制定者的角色,尊重民主党派并给予其平等有效机会,使之充分表达观念并提供相应的正当性理由进行论证;对民主党派而言,将慎议式政党协商置于法治规范中,不仅能够使其根据法治要求规范其政党行为并承担参政党之责,弥补当前民主党派因政党协商程序性规定缺乏而导致的权责不明等弊端,而且当民主党派的协商行为得到法治保障时,其协商信心亦能明显增强,在接受中国共产党领导的同时敢于根据事实依据提出异质性观念,从而改善当前部分民主党派表达附和性话语或仅对执政党表达支持的“咨询者”现状;此外,法治化的慎议式政党协商对民主党派产生倒逼性责任,亦即在经由慎议式政党协商后仍出现决策失误时,应当追究民主党派的协商失责及其过程性监督失职,以对其积极协商形成反向激励。

(三)以慎议式协商的衔接性协同党的决策依据,增强政党协商的真实效力  

慎议式协商的典型特征是协商结果与最终决策之间的有效衔接。在程序意义上,慎议式政党协商以复现性思考、反思性批判以及说服性同意为核心,其是协商主体对彼此观念、论据与行为方式所进行的过程性监督,目的在于使协商主体以公共利益为依据输出合法性协商结果,并最终形成具有普遍约束力的集体决策。因此,在政党协商结束之后,党应主动及时公布协商结果并基于此制定决策,而民主党派亦须行使其合法监督权并督促执政党以政党协商结果为行动依据,规避协商后的执政权力滥用;此外,执政党应利用政协开辟制度化反馈渠道,使民主党派及时反馈政党协商后出现的问题。慎议式协商是由话语交往权力规制主体行为权力的过程:对中国共产党而言,其开展政党协商并根据协商结果制定决策是将其权力规约于交往权力框架中;而民主党派参与政党协商则是要利用交往权力监督并规范中国共产党的行为。因此,在协商决策正式执行之前以及执行过程中,鼓励民主党派进行持续性监督与评估,确保其意见、批评和建议及时进入执政党视野,能够使其适时修正执政行为,实现其决策正确性以及执政科学性的目标。


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